Características y perspectivas de las políticas económicas del gobierno de Evo Morales

 

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Concepción del modelo de desarrollo y políticas económicas

A raíz de la aprobación del nuevo texto constitucional, Evo Morales declaró que en el país se inicia una etapa denominada de “socialismo comunitario”. La economía que daría sustento a dicha formación social sería el modelo de desarrollo de “economía plural”,   consistente en la simbiosis de las distintas formas de organización económica: economía privada, estatal, comunitaria y social cooperativa,   que   se   desarrollarían   bajo   principios   de   “complementariedad,    reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia”.   El   Estado   tendría   la   obligación   de   garantizar   “el   desarrollo   mediante   la redistribución equitativa de los excedentes económicos en políticas sociales de salud, educación, cultura y en la reinversión en desarrollo económico productivo”.

En este sentido, la nueva Constitución Política del Estado establece que las funciones del Estado en la economía serán: conducir la planificación  económica y social, dirigir y regula los procesos de producción, distribución y comercialización  de bienes y servicios, promover la articulación de las distintas   forma   de   organización   económica,   promover   la  industrialización   de   los  recursos naturales, promover políticas de distribución equitativa de la riqueza y establecer el monopolio estatal  en ciertas  áreas imprescindibles.  Además,  las políticas  económicas  del Estado  deberían dirigirse a garantizar la oferta de bienes para el consumo interno y fortalecer la capacidad exportadora del país.

Las anteriores  disposiciones  constitucionales,  no son más que la legalización  del contenido  del Plan Nacional de Desarrollo (PND), aprobado en 2006, que definía como sus objetivos, desmontar el modelo de desarrollo concebido desde el colonialismo  y el neoliberalismo  y la formulación y ejecución “del paradigma de desarrollo sustentado en la filosofía del Vivir Bien, propio de nuestras culturas”.  Así,  la obligación  estatal  sería  la de  “promover  el  desarrollo  integral  a través  de la construcción  de un nuevo patrón de desarrollo diversificado  e integrado y la erradicación  de la pobreza, desigualdad social y exclusión”.

De esta manera, se puede colegir que en la concepción oficial, la economía boliviana deberá ser reconfigurada  mediante  la intervención  activa  del  gobierno  y se orientará  a la superación  del actual patrón de desarrollo primario exportador, a través de la promoción de las distintas formas de organización económica, es decir, de tipo estatal, privado, cooperativo y comunitario.

Para operacionalizar estos objetivos mediante políticas públicas, el PND define los pilares o basamentos de las mismas: la erradicación de la pobreza y la desigualdad, la construcción de un Estado   plurinacional   y  socio-comunitario,   la  transformación   de   la   matriz   productiva   y   la consolidación de un Estado soberano en el plano de las relaciones internacionales.

En este marco, las políticas económicas tienen como principales metas para el período quinquenal de gobierno: i) tasas altas de crecimiento económico con elevadas y eficientes tasas de inversión, ii)  sostenibilidad   fiscal   reflejada   en  la  menor   dependencia   de  financiamiento   externo,   iii) estabilidad de precios y solvencia del sistema financiero, iii) competitividad de las exportaciones, basada en su diversificación, iv) aumentar el ahorro y la inversión nacionales, v) generar empleos dignos,  ampliar  la  cobertura  de  la  seguridad  social  y  erradicar  la  pobreza,     y  vi)  reforma institucional para optimizar la gestión pública.

Se colige, por tanto, del cumplimiento de estas metas de corto plazo, se derivará la posibilidad de cumplir  con  el  objetivo  de  transformación   económica   y, en  particular,   de  superación   del denominado modelo neoliberal, asociado en la concepción oficial con el patrón de acumulación capitalista de tipo primario exportador.

Algunos resultados y sus perspectivas

Después de tres años de gobierno, los resultados alcanzados muestran un positivo cumplimiento de las principales metas.

La  tasa  promedio  de  crecimiento  económico  (5.17%  del  PIB)  revela  que  se  ha  superado  el promedio  proyectado  en el  PND.  Al  interior  de la estructura  de este  indicador,    se advierten divergencias entre las expectativas y los resultados del comportamiento de las diferentes ramas, aunque, en líneas generales, se cumple con la previsión de que el crecimiento seguirá guiado por la dinámica  de las ramas económicas  relacionadas  con la extracción  de recursos  naturales  no- renovables, como son la minería y los hidrocarburos.

A pesar de esta correspondencia general entre las previsiones del PND y los resultados alcanzados, se debe relativizar la eficacia de los instrumentos y las medidas aplicadas, en función de la enorme –e  inesperada-  influencia  de  comportamiento  favorable  de  los  mercados  internacionales  de materias  primas que  impulsó  el  incremento  inusitado  de  las  exportaciones,  las  mismas  que explican una fracción importante de la demanda agregada (34%).

Los   resultados   en   el   ámbito   de   las   cuentas   externas,   muestra   que   se   ha   alcanzado consecutivamente, un superávit en cuenta corriente, favorecido por el incremento de las exportaciones, principalmente de materias primas. El superávit comercial alcanzado, se debe fundamentalmente  al efecto de las elevadas  cotizaciones  internacionales  del petróleo  y de los minerales–especialmente  en 2008- y menos al incremento de los volúmenes producidos. De este modo, es fácil advertir los impactos nocivos que empieza a tener la crisis internacional a través de este canal, en la medida en que no se ha fortalecido la capacidad productiva, pese a la presencia de la empresa estatal YPFB como producto de la compra de acciones de las empresas transnacionales, presentada por el gobierno como nacionalización.

En términos del desempeño fiscal los resultado muestran que, en general, se han cumplido las principales  previsiones  respecto al superávit fiscal en los tres años (3.2% en 2008). Empero, se debe destacar que se verifica una tendencia al incremento del financiamiento externo, junto con una reducción del financiamiento interno -aplicada como política anti inflacionaria- en el curso del período. Asimismo, se ha cumplido con los niveles inversión pública. Sin embargo, los resultados muestran que todavía persisten los problemas de gestión, que impiden cumplir con los programas presupuestarios  en términos  cuantitativos  y evaluar  la eficiencia  del gasto de los recursos.  Un elemento destacable, es la tendencia a un cumplimiento menor de la inversión programada en los sectores   productivos,   particularmente   en  los  extractivos.   Un  elemento   preocupante   es  la presencia de altos niveles de saldo no ejecutados en cuentas fiscales ($us. 1.500MM) de los diferentes   niveles   de  gobierno   (nacional,   departamental   y  municipal)   que  dan  cuenta   de problemas de coordinación de políticas públicas y elevada influencia de la agenda política de los grupos de poder y del gobierno.

En  el  ámbito  monetario  y cambiario,  los  resultados  han  sido  adecuados  al  objetivo  de  lograr niveles de inflación controlables, pese a episodios de inestabilidad de precios durante el año 2007. Las acciones en este sentido, han estado inscritas en la continuidad de las políticas establecidas por los anteriores gobiernos y que se resumen en una política monetaria restrictiva y un manejo convencional  del  tipo  de  cambio  (crawling  peg).  De  este  modo,  el  resultado  destacable  es la existencia de un elevado nivel de reservas de divisas (45% del PIB), que sobrepasa con mucho los promedios de países de la región. Finalmente, se debe destacar la presencia de una deuda pública externa menor que en anteriores gestiones, debido a la menor demanda de financiamiento a los organismos  financieros  internacionales,  pero  más  que  todo  a  la  reducción  de  los  saldo  como efecto de las iniciativas de condonación, principalmente de la iniciativa del G8. Contrariamente, la deuda pública interna, especialmente con las Administradoras de Fondos de Pensiones privadas y con  los  tenedores  de  títulos  estatales,  ha  subido  de  manera  sostenida,  atenuando  el  efecto benéfico de la condonación externa.

De lo anterior, se destaca que el manejo cambiario, monetario y la gestión fiscal han contribuido para que la inflación haya sido controlada, pues se ha evitado la presión de la existencia de mayor cantidad de divisas, como producto del superávit comercial. La combinación  de operaciones de mercado abierto, así como el ahorro fiscal- ayudado por financiamiento externo-,   medidas comerciales excepcionales –como prohibiciones y reglamentaciones- y una ralentización de la depreciación de la moneda nacional, han permitido superar el episodio de elevación de precios del último año (17%).  En la actualidad,  esta variable  tiene un comportamiento  a la baja, producto principalmente de la influencia de la inflación a la baja en el plano internacional (alimentos).

Así, la situación  macroeconómica,  como resultado  de las favorables  condiciones  externas y del manejo prudente de las políticas, muestra características que alientan la posibilidad de resistir los efectos de la crisis internacional, en términos de provisión de liquidez a la economía, así como en la posibilidad de impulsar la inversión pública en sustitución de la reducción de la demanda de los mercados  externos.  Posibilidad,  además,  alentada  por  la reciente  recuperación relativa  de los precios de hidrocarburos y minerales.

El caso especial de la política hidrocarburífera

La gestión  gubernamental  ha podido  gozar  de los efectos  de la aplicación  de la nueva Ley de Hidrocarburos  3058, aprobada  en junio de 2005, que ha permitido  el incremento  inusitado de recursos fiscales, a través de la recaudación –en forma de impuestos y regalías- del 50% del valor de las exportaciones de gas natural (frente a un promedio de 26% en los anteriores gobiernos).

El gobierno promulgó la llamada nacionalización de estos recursos, disponiendo la renegociación de contratos con las empresas extranjeras (Petrobrás, BG, BP, Total y Repsol, principalmente), los mismos que podrían incrementar en el futuro las recaudaciones, mediante la percepción por parte de YPFB de un porcentaje de las utilidades en su papel de socio de las operadoras, que controla el 50% + 1 de las acciones de dichas empresas. Adicionalmente, dispuso la compra de acciones de las empresas   transportadora   y   refinerías   de   petróleo,   que   han   posibilitado   nuevos   ingresos provenientes de la venta de combustibles en el mercado interno.

Sin  embargo,  el  incremento  de  la apropiación  de la renta  de los  hidrocarburos,  ha  alcanzado niveles  excepcionales  principalmente  por  efecto  de  las  elevadas  cotizaciones  internacionales, puesto que el volumen de producción: en el caso del gas natural no ha pasado de los 40 millones de metros cúbicos diarios que es el máximo de la capacidad productiva, y en el caso de los líquidos (petróleo, gas licuado y gasolinas naturales) se advierte una reducción, debido al agotamiento de algunos  campos  menores  y  a la falta  de incremento  de  producción  de  gas  natural  al  que  va asociada la producción  de estos. De ese modo, en los últimos  dos años el país ha enfrentado episodios de escasez de algunos combustibles en el mercado interno, ha incumplido el envío de volúmenes importantes de gas natural a la Argentina y, lo más preocupante, ha incrementado la importación de líquidos desde otros países.

Esta situación paradójica, se debe a dos factores: la persistente dependencia de la inversión de las empresas operadoras que han reducido la inyección de capitales en el desarrollo de campos, en la exploración  y  en  la  implantación  de  plantas  de  separación  de  líquidos;     y  por  la  patente incapacidad de gestión gubernamental  que ha desembocado en la imposibilidad de dar solución a problemas   como   la  falta   de   desarrollo   normativo   (aprobación   de   normas   reglamentarias adicionales);  un efecto extremo de la debilidad institucional  ha sido la verificación  de casos de corrupción entre los principales ejecutivos de la empresa estatal y la Superintendencia de Hidrocarburos.

De este modo, la nacionalización muestra su limitación, pues no ha podido impulsar la actividad directa del Estado en la producción y menos aún- como preveía la promesa gubernamental- en los procesos de industrialización y de cambio de la matriz energética, bajo la forma de mayor oferta de  hidrocarburos  para  el  mercado  interno.  Sin  duda,  el  papel  todavía  preponderante  de  la inversión extranjera explica esta delicada situación.

Una lectura crítica del proceso

Como se ha anotado, los objetivos de la CPE y del PND -que resumen la orientación del proceso político  encabezado  por  el  gobierno-,  fueron  planteados, en  el  ámbito  económico,  como  la búsqueda de la superación del patrón de desarrollo primario exportador.

Por ello, más allá de la evaluación de los resultados marcoeconómicos  de corto plazo, reflejados en las cuentas  nacionales,  una mirada crítica del proceso  avanzado  hasta aquí, debe mirar las tendencias  de  la  aplicación  de  las  principales  políticas  porque  de  ellas  se  puede  deducir  la posibilidad de alcanzar el objetivo mayor.

En este sentido, la conclusión principal es que los resultados positivos en términos de las cuentas macroeconómicas que han sido alcanzados -cabe redundar, por la combinación de varias circunstancias favorables, no todas ellas atribuibles a la gestión gubernamental-, revelan la permanencia   de   la lógica de  mercado   del   modelo   neoliberal.   La   persistente   orientación exportadora  de  las  políticas,  expresada  en  el  mantenimiento  de  la  apertura extrema  de la economía  y  el  impulso  a  las  ramas  productivas  ligadas  a  los  mercados  externos,  junto  a  la disposición de garantizar y, más aún, promover la presencia de capitales transnacionales  en los sectores extractivos de recursos naturales mediante la firma de nuevos contratos - como la explotación del hierro del Mutún por 40 años por una empresa de la India, la explotación del cobre por una empresa surcoreana- y a través del reconocimiento de derechos  de explotación de otros yacimientos hidrocarburíferos y mineros -como la plata por parte de empresas extranjeras en los proyectos  de  San  Cristóbal que  detenta  el  40%  de la producción  minera,  San  Bartolomé,  San Vicente y otros, así como la posibilidad  cercana de licitar la explotación  del litio en el Salar de Uyuni por otras empresas transnacionales ligadas a la industria automotriz-, todos ellos por varias décadas  en  el  futuro,  revelan  la  orientación limitadamente  reformista  de  la  política  de  Evo Morales  y  la  debilidad  e  incoherencia     ideológica  de  su  planteamiento   de  desarrollar  una economía plural.

En  definitiva,  la  contradicción   entre  el  discurso  de  superación  del  patrón  de  acumulación capitalista  primario  exportador,  que ha prevalecido  desde el siglo pasado,  y el impulso de una nueva economía plural basada en la armonización de intereses de los monopolios extranjeros y la pequeña producción – se resume en la ausencia de cambios radicales en el plano del control de los principales medios de producción: los yacimientos de hidrocarburos y minerales y, principalmente, la tenencia de tierra para la agricultura. Podemos afirmar, entonces, que lo avanzado hasta ahora guarda los rasgos de una limitada reforma de la economía capitalista, que sólo representará una mayor  presencia  estatal,  destinada  a promover  la acumulación  capitalista  sobre la base  de un mayor control del excedente y la fiscalización de la actividad de los monopolios extranjeros y los grupos capitalistas locales –afincados principalmente en la agricultura, el comercio y la banca-. En esa dirección, las políticas macroeconómicas perseverarán en el logro de la estabilidad de precios y el impulso de la competitividad de las exportaciones, relegando la atención –en la magnitud que se requiere- a la producción para el mercado interno. Consecuentemente,  los impactos sociales bajo esta lógica no serán radicalmente  diferentes  a los prevalecientes  en el pasado inmediato, como lo demuestran los elevados niveles de desempleo abierto, de pobreza y, especialmente, de una elevada desigualdad en la distribución de los ingresos.

 

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